보급률 100% 시대의 주택공급정책과 부동산시장

“중상위 계층 세컨트홈·별장 수요 늘고, 질 좋은 주택선호도가 높아 질 것이다”

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주택 보급률 1백%에 도달한 시점에서도 신규주택 수요는 매년 약 30만 가구를 유지할 것으로 보인다. 주택가격의 급등이나 폭락은 없을 것이다. 또 가격이 안정되면서 투기수요가 사라지는 대신 질적으로 지금보다 한단계 높은 주택에 대한 교체가 활발해 지고 이런 경향은 소득수준이 높을수록 더욱 강할 것이다. 실수요자 중심의 거래와 함께 지역간 차별화가 심화될 전망이며 특히 중상위 소득계층의 세컨드홈이나 별장 수요가 늘어날 것이다. 전원주택, 노인주택, 임대주택 등 다양해지는 주택수요를 수용하기 위해 획일적인 주택건설기준이나 주택건설촉진법, 주택공급규칙에 대한 전반적인 재검토가 있게 될 것이다. 또 택지공급의 방식도 택지지구 지정보다는 도시지역 혹은 준도시지역을 대폭 확대하는 쪽으로 갈 것이다.
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- 이 자료는 최근 대한건설협회와 건설산업연구원이 공동주최한 ‘새천년을 향한 건설산업의 비전과 발전방향심포지엄’에서 김우진 주택산업연구원 기획조정실장이 발표한 내용을 정리한 것입니다. -

주택시장 특징

지금까지 우리나라 주택시장의 특징은 크게 3가지로 요약된다. 첫째 분양중심이며, 둘째 대량·고밀개발, 셋째 중·장년층 수요중심을 들 수 있다. 지금까지의 국가정책은 산업화에 역점을 두어 상대적으로 주택금융은 소외되었다. 산업화는 도시화를 수반하였으며 지속적 경제성장과 맞물려 지가 및 주택가격은 지속적으로 상승하였다.

주택금융이 취약한 주택업체(주택공사도 마찬가지로)로서는 자금회전이 무었보다도 중요하여 임대주택 보다는 분양주택 위주였으며, 소비자도 주택가격이 지속적으로 상승하는 상황에서는 가급적 빨리 자가를 마련하는 것이 유리하므로 분양중심의 주택시장을 형성 하였다.

또한 만성적 주택부족과 지속적 주택가격 상승하에서는 일시에 몇 천세대를 분양해도 팔리기 때문에 업체들은 대량공급을 통해 규모의 경제를 실현하는 것이 유리하였다. 이러한 물량위주의 공급은 우리나라 전체 금융시스템하에서 가능하였다. 부실정도를 정확히 측정하는 잣대가 없는 상황에서 담보만 있고 연대보증만 있으면 적자가 나도 은행에서 계속 돈을 차입할 수 있었던 것이다. 따라서 수익성 보다는 대량건설되는 주택을 담보로 상호보증을 서면서 자금을 차입할 수 있었던 것이다. 주택용지·산업용지 등 도시적 토지이용 면적은 국토의 4.8%에 불과(영국 13%, 일본 7.1%, 대만 5.9%)하여 토지부족현상이 심화되어 도시내 지가급등을 초래하여 고밀개발이 불가피 하였다.

주택금융에 대한 정책적 우선순위도 낮은데 더하여 소득상승보다 더 높은 주택가격상승은 결국 지불능력 (affordability)감소를 가져와 주택대출한도를 제한하여 낮은 주택가격 대비 대출비율(LTV)을 특징으로 하였다. 결국 많은 저축이 필요하기 때문에 중·장년층 수요중심의 주택시장을 보이고 있는 것이다.

주택공급 정책

지금까지 대량공급을 가능케 하였던 핵심요인은 신규주택 분양가격 규제라 할 수 있다. 신규분양가격이 시가보다 낮은한 가계소득만 증가하면 수요는 지속적으로 창출 될 수 있었으며, 판매에 문제가 없는한 공급은 지속될 수 있었던 것이다. 신규주택분양가 상승률을 가계소득 상승률 이하로 억제하여, 경제가 성장함에 따라 신규주택수요는 끊임없이 창출될 수 있었던 것이다.

여기에 더하여 국민주택규모 이하의 소형 주택건설을 의무화 함으로써 주택수요는 보다 폭넓게 확대될 수 있었던 것이고, 이는 대량 공급을 가능케 하였다 할 것이다. 결국 필터링(filtering) 효과가 나타났으나 이는 주택가격의 하락에 따른 필터링이 아니라 가계소득의 증가, 특히 저소득계층의 소득증가로 인해 필터링 효과가 나타났던 것이다. 이러한 필터링 효과를 더욱 극대화 시킨 것이 무주택 우선배분, 재당첨 금지 등과 같은 주택공급규칙이라 할 것이다. 이에 더하여 채권입찰제나 지역우선공급제 등의 제도를 통해 사회적 형평성과 지역민의 불만을 동시에 해결할 수 있었던 것이다. 결국 가격규제가 공급확대로 이어질 수 있었던 전제조건은 계층에 관계없이 지속적으로 소득이 상승하였고, 소득 분배가 개선되었기에 가능하였던 것이다.

주택공급정책의 또 하나의 축은 공영택지개발이었다. 강제수용의 수단을 통해 개인이 가질 수 있는 개발이익을 사회로 환수하여 값싼 택지를 대량 공급할 수 있었으며, 신규주택의 분양가격규제를 유지할 수 있었던 것이다. 반면 주택이 절대적으로 부족한 상황에서는 교통등 기반시설과 자족기능이 부족한 지역도 택지개발지구로 사업승인만 나면 경쟁적으로 분양되었다.

이에따라 택지개발지와 모도시(母都市)간 연계성 부족으로 인한 교통혼잡 및 대기오염의 확산 등 많은 문제점을 노정하고 있으며, 모도시와 연결시키기 위한 과다한 기반시설의 투자를 필요로 하였다. 또한 자족기능이 부족하여 단순한 베드타운(bed town)으로만 역할 하는 등 많은 문제점이 지적되고 있다. 여기에 더하여 토지공개념 3법이 도입됨으로써 택지공급을 확대시키는데 일조를 하였다.

분양가 규제로 주택건설업체들은 주택판매를 통한 초과이윤의 획득을 기대할 수 없게 되었다. 또한 정부는 80년 택지개발촉진법의 제정을 통해 대부분의 택지를 공영개발방식으로 공급하기 시작하였다. 이에 더하여 토지공개념 3법이 제정되었고, 토지투기에 대응하여 토지거래 허가구역이 확대되어왔다. 이러한 일련의 제도들이 시행됨에 따라 택지개발 혹은 전매를 통한 이윤 획득이 점차 힘들게 되었다.

결국 주택건설업체는 판매를 통해서도 그리고 택지개발을 통해서도 이윤을 획득하기 힘들게 되어 오직 생산성 향상과 대량공급을 통해서 박리다매형으로 이윤을 획득해야 했다. 수요초과 상황에서 자금회전이 순조로웠기 때문에 여러 가지 규제에도 불구하고 지금까지 주택건설업체가 성장할 수 있었다. 주택업체의 성장과정은 개별업체에 따라 차이가 있으나 대체로 주택건설, 선분양으로 자금확보, 선분양자금을 토대로 신규사업, 신규주택 선분양으로 자금확보, 신규사업, .... 의 과정으로 성장하였다. 이러한 과정에서 미분양의 발생은 곧 부도로 이어지는 것이다. 즉 주택사업은 지속적으로 신규물량을 분양하지 않으면 부도로 이어지는 구조로, 주택사업을 한번 시작하면 지속적으로 성장하지 않으면 도태될 수밖에 없는 구조로 만들어진 것이다.

또한 가격이 규제되고 공급이 수요에 비해 부족한 상황에서 수익을 극대화 시키기 위한 경영의 초점은 소비자의 선호도 보다는 원가절감에 있었다. 따라서 원가절감을 위해 설계나 시공 모두에 있어 보다 규격화되고 기계적인 반복작업이 가능하도록 하고, 대량시공을 통한 규모의 경제를 실현하는 것이 필요하였다. 그 결과는 성냥갑 같은 획일화된 아파트가 전국을 뒤덮고 있는 현상으로 나타난 것이다. 이에 따라 주택보급률은 점차 높아지고 주택가격은 안정되고 있으나 주택에 대한 소비자의 불만은 점차 증가하는 현상을 보이고 있는 것이다.

주택시장의 변화

주택보급률 100%는 결국 주택부족의 문제는 해결 되었다는 의미이다. 물론 가구수는 자연증가로 증가하고, 지역적으로는 인구이동과 같은 사회적 증가도 있고, 도시개발사업 등으로 멸실 주택이 발생되어 주택공급이 어느 정도는 지속적으로 이루어진다.

90-98년 기간동안 연평균 보통가구수 증가율은 1.84%로 약 20만호이며, 동기간 주택멸실율은 평균 1.65%로 약 10만호 정도였다. 따라서 주택보급률이 100%가 되어도 신규주택수요는 매년 약 30만호정도를 유지할 것으로 보인다. 따라서 향후에는 90년대 초반과 같은 60만호에 이르는 대량공급은 힘들 것이다. 반면 주택가격은 70∼80년대와 같은 급등과 ‘98년과 같은 폭락은 없을 것이다.

‘97년말 외환위기를 거치면서 소득구조는 점차 양극화 되고 있음은 통계청의 도시근로자 가구 가계수지 동향에서 잘 나타나고 있다. 소득격차의 확대는 주택수요의 차별화로 나타날 것이다. 여유계층이 선호하는 주택수요는 꾸준히 이어지는 반면에 중산층의 대량수요에 의존했던 주택수요는 타격을 받을 수밖에 없다. 특히 도시내 저소득층은 자신의 소득만으로 자기집을 갖는다는것이 점차 어렵게 될 것이다. 가격이 안정되면서 투기수요는 사라지는 대신에 질적으로 지금보다 한단계 높은 주택에 대한 교체수요가 활발해질 것이다. 이러한 경향은 소득이 높을수록 더욱 강하게 나타날 것이다.

주택에 있어서 아파트가 처음 소개된 지난 70년대 초반이후 25년이 지난 지금까지 내부시설은 화장실이나 난방방식 일부만 변화되었을 뿐 크다란 변화가 없이 획일적으로 공급되었다. 단지내 시설에 있어서도 주택건설기준을 획일적으로 적용하여 소득이 증가함에 따라 선호되는 수영장, 골프 연습장 등과 같은 운동시설이나 문화시설이 충분히 공급될 수 없었다. 이에 따라 헬스클럽이나 호텔 수영장 회원권의 가격이 외국에 비해 상대적으로 높을 수밖에 없었다. 아파트에 있어서 차이는 단지 아파트 평형이었다.

소형주택건설 의무비율이 적용되어 상대적으로 대형이 희소해지고, 가계소득은 꾸준히 증가하여 규모가 클수록 아파트 가격이 체증하는 규모 프레미엄이 발생되고, 투기는 주로 대형을 중심으로 이루어 졌다. 최근 분양에서 인기가 높은 아파트들을 살펴보면 한결같이 최첨단 안전시설이 갖추어져 있으며, 넓은 주차장을 확보하고 단지내 헬스크럽이나 골프연습장이 갖추어져 있는 고급, 대형위주의 아파트임을 발견할 수 있다.

분양가 규제 등 각종 규제가 풀리면서 지금까지 획일화된 주택에서 내부시설과 단지시설면에서, 즉, 기능적으로 한단계 높은 수준의 주택들이 공급되기 시작한 것이다. 여기에 IMF를 거치면서 소득과 금융자산이 증가한 고소득층이 몰리고 있는 것이다. 주택가격이 안정되고 실수요자 중심으로 주택거래가 형성되면 생활편익에 대한 요구 또한 증가 된다. 따라서 생활 환경이 편리한 지역과 그렇지 못한 지역간 차별화가 심화될 것이다.

따라서 인기지역의 소규모 재건축 수요는 증대하는 반면, 비인기 지역에 건설된 주택의 가격은 하락하는 경우도 발생될 것이며, 공가(空家)도 발생할 것이다. 여기에 저소득층이 밀집되면서 서구에서 말하는 슬럼(slum)이 발생하기 시작할 것이다.

이러한 맥락에서 과거 지정만 되면 자족기능과 기반시설이 불비하고, 모도시와의 연계성이 취약해도 분양에 문제가 없었던 택지개발사업은 점차 축소될 것이다.

안정성이 높은 주택금융에 대한 은행권의 선호가 높아짐에 따라 주택금융은 확대될 것이다. 주택가격이 안정되고 소득이 상승함에 따라 지불능력이 향상되면 대출한도도 증대될 것이다. 또한 주택저당채권유동화가 본격적으로 시작되면 주택금융은 더욱 확대될 것이다. 주택금융이 발달함에 따라 중·장년층 중심의 주택수요 연령층이 더욱 넓어지게 될것이며, 이에따라 주택수요패턴도 더욱 다양해 질 것이다.

그러나 주택금융이 발달한다 해도 그 수혜자는 이자를 부담할 수 있는 중·상위 소득층이 될 것이다. 중·상위 소득계층의 주택수요 패턴에서 예견되는 가장 큰 변화는 세컨드 홈(second home)혹은 별장 수요의 증대이다. 평일은 번잡한 도심의 좁은 아파트에서 지내다 주말에는 교외의 전원주택을 찾는 수요가 증대될 것이다. 정보통신의 발달로 재택근무 시간이 늘면서 이러한 수요는 더욱 증대할 것이다.

반면 장기실업이 증가하는 등 소득이 양극화 되는 상황에서 저소득층의 자가마련은 더욱 힘들어질 것이다. 노후·불량 주택지에 거주하고 있는 가구의 직업을 살펴보면 대부분이 한계부문이라 할 수 있는 단순 일용직과 비공식 부문에 종사하고 있다. 즉 자신들의 소득만으로는 주거환경을 개선시킬 수 없는 사람들이 대부분이다.

지난 ‘97년 외환위기를 겪기 전까지는 지속적 경제성장으로 노후·불량 주택지는 비록 주변지역의 노후·불량지가 재개발되면서 재입주하는 가구도 많았으나, 상당수의 거주민들은 시일이 지나면 보다 나은 주거지로 빠져나가는 추세였다. 따라서 노후·불량주택지는 도시 공식부문에 진입하기 위한 징금다리 역할을 하고 있었으며, 대다수 거주자들도 일시적인 거주지로 여기고 있었다.

그러나 외환위기를 맞으면서 가장 타격을 받은 계층이 저소득층이었다. 외환위기 이후에는 저소득 노령가구, 결손가구, 장애가구, 극빈가구들이 비싼 임대료를 피하여 다시 노후·불량 주택지에 밀집하고 있는 추세로 바뀌지고 있으며, 점차 최종 거처지로 성격이 바뀌고 있다. 특히, 노후·불량 주택지 세입자들의 경우는 더욱 어려운 사람들로 재개발사업으로 최종 거처지가 철거됨에 따라 생존권적 철거반대를 하고 있는 실정이며, 이러한 경향은 앞으로 더욱 거세질 것이다.

또한 지금까지 재개발사업을 가능케 하였던 수익률이 하락하여 ‘가치의 차이(valuation gap)’를 극복하기 힘든 실정에 이르고 있다. 즉, 투입된 건축비에 비해 개량된 주택의 가치가 높지 않은 것이다. 이는 최근 시행되고 있는 재개발사업에서 비례율이 100%이상인 지역이 한곳도 없다는 점에서 잘 나타나고 있다. 일부 지역에서는 비례율이 70%도 안되는 지역도 나타나고 있다.

비례율 ＝ (사업완료후 대지 및 건축시설의 추산액) - (총사업비) × 100 종전 토지 및 건축물 평가액

결국 재개발의 용적률 확대, 공공시설 무상 기부체납 폐지, 국·공유지 불하가격의 인하 및 변상금 면제, 임대주택건립의 축소, 세입자 3개월분의 주거대책비 정부부담, 건립평형 비율의 자율화와 조합원 분양조건 대폭완화, 공사비 인하, 재개발임대주택 매각조건 개선 및 매각대금 인상 등 정부나 시공사, 조합 그리고 세입자로서는 서로 받아들이기 힘든 요구조건만 상호 주장하고 있는 실정이다.

공적자금의 투입이 확대 되면 어느정도 문제를 해결할 수 있으나 시정부로서는 재정한계를 탓하며, 시재정을 투입할때 사업지구간 형평성을 문제삼는다. 용적률 인센티브를 통해 문제를 완화하려고 하나 근본적으로 비례율을 100%로 끌어 올리기는 한계가 있다. 결론적으로 수익성에 기초한 주택재개발사업은 이제 한계에 이른 것으로 보인다.

주택보급률 100% 시대의 주택공급정책 방향

가격규제와 소형주택건설 의무비율도 자율화 되었다. 또한 소득도 양극화 되고 있다. 따라서 과거 충분한 수요와 이에따른 대량공급의 패러다임이 바뀌었다. 향후 주택공급정책은 교체수요에 초점을 두어야 한다. 교체수요에 적합한 신규주택을 공급함으로써 필터링(filtering)효과를 통해 전반적 주거수준의 향상을 도모해야 할 것이다.

이를 위해서는 도시의 획일적 용적률 규제 및 층고 규제는 재고되어야 하며, 양도소득세·취득세·등록세와 같은 거래과세는 대폭 낮추어야 하고, 지역우선공급제도와 같은 시장장벽은 폐지되어야 할 것이다. 노인주택, 임대주택, 전원주택, 주거복합 등 다양해지는 주택수요를 수용하기 위해 획일화된 주택건설 기준이나 주택건설촉진법, 주택공급규칙에 대한 전반적 재검토가 필요하다.

또한 세컨드 홈(second home)에 대한 수요패턴의 변화를 수용하기 위해서는 2주택 중과세도 폐지 되어야 할 것이다. 택지공급방식도 자족기능이 부족하고, 도시와 연계성이 취약한 택지개발지구를 지정하기 보다는 도시지역 혹은 준도시지역을 대폭 확대하여, 도시적 용도를 8%이상으로 확대하여야 한다.

확대된 도시 혹은 준도시지역은 선계획·후개발이 이루어 져야 한다. 이를 위해서는 법규행정에서 계획행정으로 전환하여야 하며, 각종 특별법, 임시조치법 등의 정비가 뒤따라야 할 것이다.

노후·불량 주거지는 이제 극빈계층의 최종점이 되고 있다. 또한 수익성에 기초한 주택재개발사업은 이제 한계에 왔다. 따라서 경제논리에 의해, 민간에 의해, 단순히 주택만을 개량하는 주택재개발사업의 패러다임이 바뀌어져야 한다.

21C 주택재개발사업은 선진국과 같이 공공사업이 되어야 한다. 지구지정 뿐만 아니라 사업시행의 주체도 공공이 되어야 하며, 공공자금에 의해 시행되어야 한다. 또한 재개발사업은 단순히 주택만 개량하는 사업이 아니라, 소득원의 확보하고 사회교육의 실시, 의료보장을 확대하는 계기가 되는등 사회재개발(social renewal)로 전환되어야 할 것이다. 따라서 재개발기금은 사회보장적 예산이 통합된 특별회계가 되어야 할 것이다.

소득 5분위별 소득분포 구분 5분위별 소득계층의 소득점유율(%) 배 율(V/I)
I분위 II분위 III분위 IV분위 V분위
'88 7.4 11.8 15.3 30.1 35.9 4.86
'90 8.4 13.2 17.2 22.5 38.8 4.62
'92 8.5 13.6 17.5 22.8 37.6 4.42
'93 8.6 13.6 17.5 22.8 37.5 4.36
'94 8.5 13.5 17.5 22.9 37.6 4.42
'95 8.5 13.5 17.5 23.0 37.5 4.41
'96 8.2 13.3 17.5 23.1 37.9 4.62
'97 8.3 13.6 17.7 23.2 37.2 4.49
'98 7.4 12.8 17.1 22.9 39.8 5.38

※ 소득 5분위별 소득점유율 배율 ＝ 5분위계층의 소득점유율(%)

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1분위계층의 소득점유율(%)