내년 하반기부터 도시민들도 사실상 무제한 농지를 소유할 수 있게 된다. 또 자연 재해나 징집, 질병 등의 경우에만 허용되던 휴경(休耕)이 한계농지의 경우에도 가능해진다. 이와 함께 농업진흥지역 내에 농민 소득과 편의 증진용 시설이 허용되는 등 행위 제한이 대폭 풀리며, 진흥지역 밖 계획관리지역 농지에는 현행보다 대규모 창고 등이 들어서도록 전용 규제도 완화된다. 농림부는 7월 23일 이런 내용을 골자로 하는 농지법 개정안을 마련 입법 예고했다. 개정 농지법은 내년 7월 1일부터 시행될 예정이다.

농지법 개정안은 급격한 농가 인구 감소와 고령화, 개방화의 진전 등 여건 변화에 대응하기 위한 것으로 풀이된다.

실지로 쌀 소비량 감소 등 농산물 소비 구조의 변화 및 농작물 수익률의 하락으로 갈수록 재배 면적이 축소되고 있다.

또 전체 농가의 57.7퍼센트가 60세 이상 고령 농가로 그동안 이들의 이농, 탈농 및 은퇴에 대응하고, 농지 이용의 효율성을 최대한 높이는 방향으로 제도를 개선해야 한다는 주장이 제기돼 왔다.

농림부는 “이번 농지법 개정안을 통해 식량, 환경, 균형 발전을 위한 농지의 다원적 활용과 농촌의 난개발 방지를 위해 현행 농지제도의 문제점을 보완하고, 농지 매도 및 농지 임차 수요 증가 등 농지시장의 변화에 적극 대응할 수 있는 농지시장 관리 기능을 확충했다”고 밝혔다. 여기에서는 농지 소유·이용제도와 농지 보전제도에 초점을 맞추어 농지법 개정안을 살펴보았다.

※ 농지 소유·이용 제도 주요 개선 내용
첫째, 농지은행을 통해 농업인 또는 농업법인에게 5년 이상 장기 임대할 경우, 그 기간 동안 농업 경영 목적으로 취득한 농지의 임대가 허용된다.

현행 농지제도는 96년 농지법 시행이후 농업 경영 목적으로 취득한 농지에 대해서는 질병·징집 등 불가피한 경우에만 임대를 허용(농지법 제22조)하고 있다.

둘째, 비농업인이 상속을 받은 농지, 8년 이상 영농한 후 이농하여 계속 소유하는 농지 등에 대해서는 현행 1헥타르(약 3,025평) 미만 소유 상한은 계속 유지한다.

그러나 소유 상한을 초과한 상속·이농농지를 농업기반공사를 통해 농업인 또는 농업법인에게 5년 이상 장기 임대할 경우, 그 기간 동안 소유가 허용된다.

셋째, 지역발전특구(농업특구) 안에서 농업인 또는 농업법인이 아닌 특화사업자의 농지 소유가 허용되고, 농업회사법인의 농지 소유 제한이 완화된다.

현행 농업회사법인의 대표이사와 업무집행권이 있는 자의 1/2 이상이 농업인이어야 하는 요건을 폐지하고, 총 출자액 중 농업인 출자 지분도 현행 1/2 이상에서 1/4 이상으로 낮추어 농업·농촌기본법에 의하여 설립된 농업회사법인이면 농지를 소유할 수 있게 된다.

넷째, 윤작·자발적 생산 조정 등 불가피하게 발생하는 한계농지 등의 휴경을 허용하되, 휴경으로 토양의 침식·유실 등 인근 농지에 피해가 발생할 경우에는 원상회복명령 및 대집행을 통해 복구하도록 함으로써 그로 인한 피해 발생에 대비하여 휴경농지 관리가 강화된다.

한편 비농업인이 주말·체험영농 목적으로 소유할 수 있는 농지의 소유 상한(세대당 약 302평) 확대 문제는 농업·농촌기본법, 농지법 등 농업 관련 법령상 농업인의 정의(농지 약 302평 이상 경작)와 상충되는 문제가 있어 현행 소유 상한을 유지하되, 앞으로 농업인 정의 조정 문제와 연계하여 장기 과제로 검토하기로 했다.

당초 주말·체험영농 농지 소유 상한은 농업인 정의를 조정하는 것과 연계하여 907.5평(3000㎡)으로 확대하는 방안을 검토한 바 있다.

※ 농지 보전제도 주요 개선 내용
첫째, 농업진흥지역을 중심으로 적정 농지를 확보하고, 한계농지 등 농업진흥지역 밖 농지에 대한 전용 규제가 완화된다.

농업진흥지역은 생산 기반이 정비된 농지를 중심으로 재조정하여 과도한 재산권 제한을 완화하고, 농업진흥지역 밖의 우량농지는 생산(보전)관리지역으로 편입하여 보전한다.

한편 농업진흥지역 밖 농지전용허가 제한을 시설별 면적 기준에서 시설기준으로 전환하여 농업진흥지역 밖 농지전용 규제가 완화된다.

둘째, 농촌 투자를 활성화하고 농지의 개발 이익이 농촌 활력 증진에 기여하도록 농지조성비 제도가 개선된다. 농지조성비를 농지보전부담금으로 개편, 농지조성 외에 영농규모회사업 및 농지 매입 재원 등으로 활용된다.

또한 부과 기준도 상대적으로 농촌지역에 불리한 현행 대체농지조성원가(㎡당 10,300원∼21,900원)에서 공시지가로 변경하여 농촌지역 투자에 대한 부담을 경감하고, 대도시 근교의 농지 개발 이익을 환수하여 농촌 투자 재원으로 활용하게 된다.

앞으로 농지 가격 하락, 농지 매도 및 임대 수요 급증 등 농지시장의 변화에 적극 대응하기 위해 농지은행 역할을 할 수 있는 제도가 도입된다.

농지 소유자의 위탁을 받은 수탁 농지의 매도·임대 등을 통해 농가의 경영 규모 확대를 지원하고, 고령 등으로 이농·탈농하는 농업인의 소유 농지를 매입하여 은퇴 및 전업을 지원하면서 급격한 가격 하락에 대비하여 농지 매입·비축 기능을 담당한다.

소규모 농업법인이나, 소규모 비닐하우스 집약 농업을 하는 농업인에게도 농지은행을 통해 농지를 임대한다.

농림부는 농지제도 개편은 국민 경제 전반에 미치는 영향이 큰 만큼 충분한 논의와 광범위한 의견 수렴을 거쳐 개선 방안을 확정했으나, 앞으로도 입법 예고 및 공청회를 통해 제도시행상의 문제점 등을 보완하여 정기국회에 농지법 등 관련 법률 개정안을 제출, 연내에 입법을 마무리 할 계획이라고 밝혔다.

농지법 개정안은 시행령 및 시행규칙 등 하위 법령의 개정이 필요하기 때문에 2005년 7월 1일부터 시행하게 될 것으로 보인다.

Q 농지 거래를 자유화해야 한다고 보는데?
농가 인구의 감소와 고령화, 쌀 등 농산물 소비의 감소, 개방 확대 및 임차농지의 증가 등 농업환경의 변화를 감안하여 현행 농지 소유 규제를 대폭 완화할 필요가 있다. 현재 농지임대차 상황을 고려할 때, 전통적 의미의 자작농 체제를 고수하는 것은 무의미하다. 임차농지가 83만5000헥타르(전체의 44.8%)이며, 임차농가는 91만8000호(전체농가의 71.7%)에 달한다.
농업 생산 경쟁력을 강화하고 쌀값 하락에 따른 농지 가격의 급격한 하락을 방지하기 위해서는 고정 투자 비용이 낮은 임차를 통한 영농 규모화를 지원하고, 농지 소유에 대한 제한을 완화가 필요하다. 따라서 헌법상 경자유전원칙의 범위 안에서 영농 규모화를 촉진하는 방향으로 농지 소유 및 이용 규제를 완화하게 됐다. 농업 경영 목적으로 취득한 농지를 농지은행을 통해 5년 이상 장기 임대하는 경우에는 그 기간 동안 임대를 허용하고, 비농업인의 상속·이농농지 소유 상한(약 3025평)을 초과하여 소유한 농지도 농업기반공사를 통해 5년 이상 장기 임대하는 경우 그 기간 동안 소유상한의 예외를 허용했다.

Q 주말·체험영농 목적의 농지 소유 상한 확대 문제는?
당초 주말·체험영농 농지 소유 상한은 농업인 정의를 조정하는 것과 연계하여 약 907.5평(3000㎡)으로 확대하는 방안을 검토했다. 이때 복지정책과 산업정책의 대상을 구분하기 위해 현재 농업인의 개념(1000㎡, 100만 원)을 자급농과 상업농(3000㎡, 300만 원)으로 구분했다. 상업농(농업을 주소득으로 생계를 유지하는 사람)은 최저생계비(427만2000원/년)의 50퍼센트 이상을 농업(쌀)소득(229만8000원/3000㎡)으로 충당하는 것으로 보았다.
그러나 농업·농촌기본법, 농지법 등 농업 관련 법령상 농업인의 정의(농지 약 302.5평 이상 경작)와 상충되는 문제가 있어 현행 소유 상한을 유지하고, 앞으로 농업인 정의 조정 문제와 연계하여 장기과제로 연구 검토해 나가기로 했다.

Q 전용 규제 완화시 투기·난개발이 우려되는데?
수도권 등 부분적으로 발생 가능한 투기·난개발은, 실수요자 위주로 농지 소유 및 전용을 제한함으로써 방지할 수 있다. 비농민의 투기 목적 농지 소유를 제한하고, 토지투기우려지역(전국토의 15.2%, 15,000㎢)은 토지거래허가제를 실시한다. 도시지역 내 약 60.5평, 비도시지역 내 약 302.5평 초과 농지 구입시에는 농지 소재지 20킬로미터 이내에 거주하는 실수요자인지를 확인하여 농지전용 행위를 허가한다.
농지조성비를 농지보전부담금으로 개편하여 농지전용에 따른 전용이익의 일부를 환수, 농업구조개선 재원으로 활용한다. 국토계획법 시행으로 농지에 대한 난개발 관리 제도를 정비한다.
관리지역(과거 준농림지역) 내 농지에 대한 난개발 유인 감소를 위해 아파트, 숙박시설, 일반음식점, 공장(식품·도정공장은 허용), 창고(농·수·축·임업 창고는 허용) 등 개별입지는 원칙적으로 제한한다. 생산관리지역은 농지보전을 위해 농지법상 행위 제한 추가가 가능하다. 난개발을 방지하기 위해 도시기본(관리)계획 수립을 의무화하고 지구단위개발계획과 개발행위허가 등의 제도가 운영 중이다.

Q 농업경영 목적 취득 농지의 임대 허용은 경자유전원칙에 반하는 것 아닌가?
농지제도개선에 포함된 ‘임대허용 범위 확대’는 헌법 규정의 범위 내에서 추진하는 것이다. 전면적인 임대 허용이 아니고, 매우 한정적인 경우에 한하여 예외적으로 임대를 허용하는 것이다.
농업경영목적으로 농지를 취득한 농지소유자가 ①농지은행에 위탁하고 ②농지은행이 이를 수탁하여 ③농업인과 농업법인에게 임대하는 경우에 한하여 예외적으로 허용한다. 특히, 농지의 효율적 이용을 통한 전업농의 영농 규모 확대 등 농업 구조 개선을 촉진하는 것이므로 헌법에 부합된다. 현행과 같이 사정 변경으로 농업 경영이 곤란한 농지 소유자에게 농지처분을 강제할 경우, 이를 회피할 목적으로 형식적인 경작을 하게 되므로 농지의 효율적인 이용에 역행한다.
<헌법 제121조> ①국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다. ②농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.

Q 농업경영 목적 취득 농지의 임대 허용은 농지를 투기장으로 만드는 것 아닌가?
농업 경영 목적 취득 농지의 임대 허용은, 농지은행의 관리 하에 전업농 육성 대상자와 농업법인에게 임대하는 경우로 한정되는 것이므로 투기 발생 소지는 사전에 원천적으로 차단된다. 농업 경영 목적으로 농지를 취득한 농지 소유자가 농지은행에 임대를 위탁하고, 농지은행이 이를 수탁하여 전업농에게 임대되면 그 기간 동안 계속 소유할 수 있게 되나, 농지은행이 수탁하지 않는 경우에는 농지를 처분하거나 스스로 경작해야 한다. 이를 어기고 임의로 임대하는 경우에는 처분명령 및 이행강제금이 적용된다.

·취득단계 : 취득세 및 등록세 전액과세
(농업인 50%감면)
·보유단계 : 종합토지세 합산과세
(농업인 0.1% 분리과세)
·매도단계 : 양도소득세 전액 부과
(8년이상 자경농지 양도세 면제)

실제로 개발 예정지 등은 거래허가지역으로 지정, 실수요자 위주로 거래를 제한하기 때문에 투기 방지가 가능하다. 토지거래허가지역(전국토의 15.2%, 15,000㎢)에서는 농지 거래허가시 실수요자 여부를 엄격히 심사(20㎞ 통작거리 적용 등)한다. 시세 차익을 노리고 농지를 취득하여 장기간 임대한 후 매도하는 경우에도 취득·보유·매도 단계별로 중과세되기 때문에 투기 유인이 되지 못한다. 田

■ 정리 윤홍로 기자

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